Από τον Παναγιώτη Γαλάνη*
Ο νέος Κώδικας Χωροταξίας και Πολεοδομίας, που κατατέθηκε στη Βουλή στις 29.5.2026 ως σχέδιο νόμου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, δεν πρέπει να αντιμετωπιστεί ως ένας ακόμη αποσπασματικός νόμος για τα αυθαίρετα. Η θεσμική του σημασία είναι διαφορετική: επιχειρεί να συγκεντρώσει, να αναδιατάξει και να καταστήσει λειτουργικό το σύνολο της ισχύουσας χωροταξικής και πολεοδομικής νομοθεσίας, μέσα σε ενιαίο κείμενο.
Η πρώτη και βασικότερη μεταβολή είναι ότι η αυθαίρετη δόμηση παύει να εμφανίζεται ως ένα απομονωμένο καθεστώς τακτοποιήσεων, παρατάσεων, εξαιρέσεων και προστίμων, διάσπαρτο σε αλλεπάλληλους νόμους, και εντάσσεται πλέον σε ενιαία κωδικοποιημένη αρχιτεκτονική. Το ΥΠΕΝ παρουσιάζει τον Κώδικα ως ενιαίο οδηγό κανόνων για τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, με στόχο σαφέστερους κανόνες για τη δόμηση, τα αυθαίρετα, τις χρήσεις γης και τις αστικές αναπλάσεις, ενώ επισημαίνει ότι ο Κώδικας αριθμεί 477 άρθρα και χωρίζεται σε 9 μέρη, ένα από τα οποία αφορά ειδικά την αυθαίρετη δόμηση. Η πρακτική συνέπεια είναι ότι ο ιδιοκτήτης, ο μηχανικός, ο συμβολαιογράφος, ο δικηγόρος, η ΥΔΟΜ, το ΣΥΠΟΘΑ και η ελεγκτική διοίκηση δεν θα χρειάζεται να αναζητούν τη βασική ρύθμιση σε διαδοχικές τροποποιήσεις, μεταβατικές διατάξεις και διάσπαρτα άρθρα, αλλά σε ενιαία θεματική ενότητα.
Η δεύτερη μεταβολή είναι περισσότερο μεθοδολογική παρά ουσιαστική, αλλά στην πράξη μπορεί να αποδειχθεί σημαντικότερη από μια νέα ρύθμιση προστίμων. Το ΥΠΕΝ αναφέρει ρητά ότι ο Κώδικας δεν εισάγει νέους κανόνες, αλλά οργανώνει με σαφήνεια εκείνους που ήδη υπήρχαν. Αυτό σημαίνει ότι δεν πρέπει να διαβαστεί ως νέα γενική νομιμοποίηση αυθαιρέτων, ούτε ως αυτόματη επανεκκίνηση όλων των παλαιών δυνατοτήτων υπαγωγής. Η αυθαίρετη δόμηση εξακολουθεί να αντιμετωπίζεται μέσα από τη λογική που έχει διαμορφώσει ιδίως ο ν. 4495/2017: διάκριση κατηγοριών αυθαιρεσιών, υπαγωγή υπό όρους, σύνδεση με πρόστιμα, αποκλεισμοί για ιδιαιτέρως επιβαρυντικές περιπτώσεις, έλεγχος μεταβιβάσεων, ηλεκτρονική ταυτότητα και ενίσχυση της διοικητικής επιτήρησης. Η καινοτομία του Κώδικα δεν είναι ότι συγχωρεί περισσότερο, αλλά ότι προσπαθεί να καταστήσει πιο ευχερή την αναγνώριση του τι συγχωρείται, τι ελέγχεται, τι κατεδαφίζεται και τι δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο συναλλαγής.
Η τρίτη μεταβολή αφορά την ερμηνευτική ασφάλεια. Η αυθαίρετη δόμηση υπήρξε επί δεκαετίες πεδίο νομοθετικής «κόπωσης». Η διοίκηση και η αγορά ακινήτων λειτουργούσαν συχνά με ερωτήματα που δεν ήταν τεχνικά, αλλά καθαρά νομικά: ποια διάταξη ισχύει, ποια έχει καταργηθεί σιωπηρά, ποια υπερισχύει, ποια προθεσμία παραμένει ενεργή, ποια αυθαιρεσία εμποδίζει μεταβίβαση, ποια μπορεί να υπαχθεί, ποια εξαιρείται, ποια απαιτεί μελέτη στατικής επάρκειας, ποια έχει μόνο πολεοδομική και ποια και περιβαλλοντική διάσταση. Ο Κώδικας επιχειρεί να απαντήσει σε αυτή τη διάχυτη αβεβαιότητα με τη συγκέντρωση των κανόνων σε ενιαίο πλαίσιο. Το ΥΠΕΝ αναφέρει ότι οι μέχρι σήμερα κανόνες ήταν σκορπισμένοι σε δεκάδες νόμους και διατάξεις, συχνά παρωχημένους ή αντιφατικούς, και ότι αυτό προκαλούσε σύγχυση, καθυστερήσεις, γραφειοκρατία και δικαστικές αμφισβητήσεις. Στο πεδίο των αυθαιρέτων, αυτή η διαπίστωση έχει ιδιαίτερο βάρος, διότι κάθε ασάφεια μετατρέπεται αμέσως σε οικονομικό κίνδυνο, εμπόδιο μεταβίβασης ή λόγο ακύρωσης διοικητικής πράξης.
Η τέταρτη μεταβολή αφορά τις μεταβιβάσεις. Η αυθαίρετη δόμηση δεν είναι πλέον ζήτημα που εμφανίζεται μόνο όταν υπάρχει καταγγελία ή αυτοψία. Εμφανίζεται σε κάθε συμβολαιογραφική πράξη, σε κάθε έλεγχο τίτλων, σε κάθε χρηματοδότηση ακινήτου, σε κάθε γονική παροχή, σε κάθε αποδοχή κληρονομίας που οδηγεί σε μελλοντική μεταβίβαση, σε κάθε σύσταση οριζόντιας ή κάθετης ιδιοκτησίας. Ο Κώδικας, κωδικοποιώντας τις ρυθμίσεις για την αυθαίρετη δόμηση και συνδέοντάς τες με το πλαίσιο δόμησης, τους ελέγχους και τους κανόνες χρήσεων γης, ενισχύει τη θέση ότι η πολεοδομική νομιμότητα αποτελεί στοιχείο της ίδιας της εμπορευσιμότητας του ακινήτου. Δεν αρκεί να υπάρχει τίτλος κυριότητας. Πρέπει να υπάρχει και σαφής πολεοδομική κατάσταση. Ένα ακίνητο με αδιευκρίνιστες υπερβάσεις, εκκρεμή δήλωση, μη ολοκληρωμένη υπαγωγή ή ασυμφωνία μεταξύ πραγματικής κατάστασης, άδειας, ταυτότητας κτιρίου και κτηματολογικής εικόνας θα παραμένει πρακτικά ευάλωτο.
Η πέμπτη μεταβολή αφορά την κατεδάφιση και την αποτροπή νέας αυθαίρετης δόμησης. Η έως τώρα ελληνική εμπειρία έδειξε ότι η αυθαίρετη δόμηση δεν αντιμετωπίζεται μόνο με πρόστιμα. Αντιμετωπίζεται με γρήγορο εντοπισμό, με σαφείς αρμοδιότητες, με λειτουργικά πληροφοριακά συστήματα, με ελεγκτικό μηχανισμό και με πραγματική δυνατότητα εκτέλεσης κατεδαφίσεων όταν η αυθαιρεσία δεν είναι ανεκτή από το δίκαιο. Ο Κώδικας δεν αλλάζει απλώς τη θέση των σχετικών διατάξεων στο χαρτί. Τις εντάσσει σε συνολική δομή που περιλαμβάνει, πέραν της αυθαίρετης δόμησης, το πλαίσιο δόμησης με οικοδομικές άδειες και ελέγχους, τους κανόνες δόμησης και χρήσεων γης, καθώς και τις επικίνδυνες οικοδομές. Έτσι, η αυθαιρεσία αντιμετωπίζεται ως φαινόμενο που ξεκινά από την άδεια, περνά από την κατασκευή, ελέγχεται κατά την εκτέλεση, αποτυπώνεται στην ταυτότητα του ακινήτου και παράγει συνέπειες στη μεταβίβαση, στη χρήση, στην ασφάλεια και στο περιβάλλον.
Η έκτη μεταβολή αφορά τη σχέση αυθαιρέτων και χρήσεων γης. Πολλές κρίσιμες υποθέσεις δεν αφορούν μόνο υπέρβαση δόμησης ή κάλυψης, αλλά αυθαίρετη αλλαγή χρήσης. Ένα κτίριο που κατασκευάστηκε ή αδειοδοτήθηκε για μία χρήση και λειτουργεί με άλλη μπορεί να δημιουργεί πολεοδομική, περιβαλλοντική, κυκλοφοριακή και υγειονομική επιβάρυνση. Η ένταξη της αυθαίρετης δόμησης σε Κώδικα που περιλαμβάνει και τους κανόνες χρήσεων γης έχει σημασία, διότι αποδυναμώνει την παλαιά αντίληψη ότι το αυθαίρετο είναι μόνο μέτρηση τετραγωνικών. Στην πραγματικότητα, αυθαίρετη μπορεί να είναι και η λειτουργική μετάλλαξη του ακινήτου, όταν παρακάμπτει τον χωρικό σχεδιασμό. Η κωδικοποίηση διευκολύνει την παράλληλη εξέταση του ζητήματος: τι επιτρέπει η περιοχή, τι επιτρέπει η άδεια, τι υπάρχει στην πράξη και ποιο καθεστώς υπαγωγής ή κύρωσης εφαρμόζεται.
Η έβδομη μεταβολή αφορά την εκτός σχεδίου δόμηση. Εκεί, η αυθαίρετη δόμηση έχει βαρύτερη περιβαλλοντική σημασία, διότι συνδέεται με διάχυση οικιστικών, τουριστικών ή επαγγελματικών χρήσεων σε περιοχές χωρίς επαρκή πολεοδομική οργάνωση. Ο Κώδικας δεν μπορεί να νοηθεί αποκομμένος από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για την ανάγκη σχεδιασμένης οικιστικής ανάπτυξης και για τον περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης ως εξαιρετικού τρόπου δόμησης. Η συγκέντρωση των κανόνων δόμησης, χρήσεων, αδειών, ελέγχων και αυθαιρέτων σε ενιαίο σώμα καθιστά ευκολότερη τη διάκριση μεταξύ νόμιμης εκτός σχεδίου αξιοποίησης και αυθαίρετης δημιουργίας τετελεσμένων. Στο σημείο αυτό η κωδικοποίηση μπορεί να λειτουργήσει αποτρεπτικά, επειδή περιορίζει το περιθώριο επίκλησης άγνοιας, αμφιβολίας ή σύγχυσης.
Η όγδοη μεταβολή αφορά τη διοικητική πρακτική. Οι ΥΔΟΜ, τα Συμβούλια Πολεοδομικών Θεμάτων και Αμφισβητήσεων, οι ελεγκτές δόμησης, οι υπηρεσίες του ΥΠΕΝ και οι αποκεντρωμένες δομές συχνά ερμηνεύουν το ίδιο ζήτημα με διαφορετικό τρόπο. Ο Κώδικας, εφόσον εφαρμοστεί με ενιαίες οδηγίες, μπορεί να περιορίσει τη διοικητική πολυφωνία. Το ΥΠΕΝ προβάλλει ως στόχους την απλοποίηση της καθημερινότητας πολιτών και μηχανικών, την ασφάλεια δικαίου, τη διαφάνεια, τη μείωση της γραφειοκρατίας και την εφαρμογή ενιαίων κανόνων σε όλη την επικράτεια. Για την αυθαίρετη δόμηση αυτό σημαίνει ότι η ίδια αυθαιρεσία δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται διαφορετικά από διαφορετικές υπηρεσίες, ούτε να εξαρτάται η τύχη μιας δήλωσης ή μιας καταγγελίας από τοπικές διοικητικές πρακτικές.
Η ένατη μεταβολή αφορά την ψηφιακή πρόσβαση στο δίκαιο. Το ΥΠΕΝ αναφέρει ότι, σε συνεργασία με το Πανεπιστήμιο Πατρών, δημιουργείται ηλεκτρονική βάση νομικών δεδομένων στην ιστοσελίδα του Υπουργείου, με δυνατότητα πρόσβασης στα περιεχόμενα του νόμου, ιεραρχικής πλοήγησης, αναζήτησης με λέξεις κλειδιά και ενημέρωσης κάθε φορά που τροποποιείται η νομοθεσία. Για τα αυθαίρετα, όπου η αναζήτηση της ισχύουσας διάταξης αποτελεί συχνά δυσκολότερο έργο από την τεχνική αποτύπωση της παράβασης, η ψηφιακή κωδικοποίηση μπορεί να έχει πρακτική αξία. Η πρόσβαση σε επικαιροποιημένο κείμενο μειώνει τον κίνδυνο χρήσης παρωχημένων διατάξεων, εσφαλμένων εγκυκλίων ή αποσπασματικών ερμηνειών.
Η δέκατη μεταβολή αφορά τη σχέση αυθαιρέτων και επικίνδυνων οικοδομών. Η αυθαίρετη δόμηση δεν είναι πάντοτε μόνο πολεοδομική παρανομία. Συχνά συνδέεται με στατική ανεπάρκεια, επικινδυνότητα, πρόχειρες επεμβάσεις, προσθήκες χωρίς μελέτη, αλλαγές χρήσης που επιβαρύνουν τον φέροντα οργανισμό, κατασκευές σε δώματα, υπόγεια ή κοινόχρηστους χώρους. Το γεγονός ότι ο Κώδικας περιλαμβάνει χωριστά και την ενότητα των επικίνδυνων οικοδομών, δίπλα στην αυθαίρετη δόμηση, επιτρέπει πιο ολοκληρωμένη αντιμετώπιση. Η αυθαίρετη κατασκευή δεν πρέπει να αξιολογείται μόνο με βάση το αν τακτοποιείται τυπικά, αλλά και με βάση το αν μπορεί να παραμείνει με όρους ασφάλειας, στατικής επάρκειας, πυροπροστασίας, προσβασιμότητας και προστασίας τρίτων.
Η ενδέκατη μεταβολή αφορά τα παλαιά αυθαίρετα και την ψευδαίσθηση οριστικής ασυλίας. Η υπαγωγή σε νόμο τακτοποίησης δεν ταυτίζεται πάντα με πλήρη πολεοδομική νομιμοποίηση. Συχνά σημαίνει αναστολή κυρώσεων ή εξαίρεση από κατεδάφιση υπό προϋποθέσεις, με συγκεκριμένες συνέπειες και συγκεκριμένα όρια. Ο νέος Κώδικας, ως ενιαίο κείμενο, αναμένεται να καθιστά καθαρότερη αυτή τη διάκριση. Αυτό έχει σημασία για ιδιοκτήτες που θεωρούν ότι η πληρωμή προστίμου θεραπεύει κάθε πρόβλημα, ενώ στην πράξη μπορεί να παραμένουν ζητήματα χρήσης, στατικής επάρκειας, κοινοχρήστων χώρων, εμπραγμάτων δικαιωμάτων, περιβαλλοντικής αδειοδότησης, αιγιαλού, δάσους, αρχαιολογικής προστασίας ή ρυμοτομικής επιβάρυνσης.
Η δωδέκατη μεταβολή αφορά τους μηχανικούς. Η ευθύνη τους δεν περιορίζεται στην τεχνική περιγραφή της αυθαιρεσίας. Επεκτείνεται στην ορθή επιλογή κατηγορίας, στον έλεγχο των απαγορεύσεων υπαγωγής, στην αντιστοίχιση της πραγματικής κατάστασης με την άδεια, στη σύνδεση με την ηλεκτρονική ταυτότητα, στην τεκμηρίωση της μεταβίβασης και στην αποφυγή ανακριβών βεβαιώσεων. Η κωδικοποίηση μπορεί να διευκολύνει τον μηχανικό, αλλά ταυτόχρονα περιορίζει το περιθώριο επίκλησης ασάφειας. Όσο πιο προσβάσιμο και συστηματικό γίνεται το δίκαιο, τόσο πιο αυστηρά μπορεί να αξιολογείται η επαγγελματική πλημμέλεια σε περιπτώσεις εσφαλμένων δηλώσεων.
Η δέκατη τρίτη μεταβολή αφορά τους δικηγόρους και τους συμβολαιογράφους. Σε κάθε συναλλαγή επί ακινήτου, το ερώτημα δεν θα είναι μόνο αν υπάρχει δήλωση αυθαιρέτου, αλλά αν η δήλωση αυτή καλύπτει πράγματι την υφιστάμενη κατάσταση, αν η αυθαιρεσία υπαγόταν νομίμως, αν υπάρχουν μη υπαγόμενες παραβάσεις, αν η χρήση είναι επιτρεπτή, αν η ταυτότητα κτιρίου συμφωνεί με την πραγματικότητα και αν υπάρχουν διοικητικές εκκρεμότητες. Ο Κώδικας, επειδή συγκεντρώνει τη σχετική ύλη, καθιστά πιο απαιτητικό τον προληπτικό νομικό έλεγχο. Δεν αρκεί η μηχανική προσκόμιση μιας βεβαίωσης. Απαιτείται συνδυαστική εξέταση τίτλων, αδειών, δηλώσεων, χρήσεων γης, κτηματολογικών εγγραφών και τυχόν διοικητικών κυρώσεων.
Η δέκατη τέταρτη μεταβολή αφορά τους Δήμους και το δημόσιο συμφέρον. Η αυθαίρετη δόμηση επιβαρύνει τις υποδομές, αλλοιώνει τον πολεοδομικό σχεδιασμό, δημιουργεί άνισες συνθήκες μεταξύ νομοταγών και παραβατικών ιδιοκτητών, καταλαμβάνει κοινόχρηστους χώρους, δυσχεραίνει τις πράξεις εφαρμογής και παράγει κοινωνική ανοχή στην παρανομία. Ένας ενιαίος Κώδικας μπορεί να ενισχύσει τη δυνατότητα των Δήμων να οργανώνουν καλύτερα τις παρεμβάσεις τους, να εντοπίζουν αυθαιρεσίες που επηρεάζουν κοινόχρηστους χώρους, να συνεργάζονται με τις ΥΔΟΜ και να στηρίζουν τις πολεοδομικές τους αποφάσεις σε σαφέστερο νομοθετικό πλαίσιο.
Η δέκατη πέμπτη μεταβολή αφορά την ίδια τη φιλοσοφία του συστήματος. Η αυθαίρετη δόμηση δεν αντιμετωπίζεται πλέον μόνο εκ των υστέρων, ως πρόβλημα τακτοποίησης. Αντιμετωπίζεται μέσα σε αλυσίδα πρόληψης, ελέγχου, κύρωσης και συναλλακτικής διαφάνειας. Η οικοδομική άδεια, ο έλεγχος δόμησης, η χρήση γης, η ταυτότητα κτιρίου, η μεταβίβαση, το πρόστιμο, η κατεδάφιση και η επικίνδυνη οικοδομή αποτελούν στάδια του ίδιου θεσμικού κύκλου. Αυτή είναι η βαθύτερη αλλαγή του Κώδικα: μετατοπίζει το βάρος από την αποσπασματική θεραπεία του αυθαιρέτου στη συστηματική διαχείριση της πολεοδομικής νομιμότητας.
Δεν αλλάζουν, τουλάχιστον με βάση τη δηλωμένη φύση της κωδικοποίησης, οι θεμελιώδεις συνταγματικοί περιορισμοί. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει διαμορφώσει σταθερή γραμμή ότι η αυθαίρετη δόμηση δεν μπορεί να επιβραβεύεται με γενικευμένες και διαρκείς νομιμοποιήσεις που ακυρώνουν τον πολεοδομικό σχεδιασμό και την προστασία του περιβάλλοντος. Η κωδικοποίηση δεν μπορεί να λειτουργήσει ως παράκαμψη του άρθρου 24 του Συντάγματος. Αντίθετα, η αξία της θα κριθεί από το αν υπηρετεί την ασφάλεια δικαίου χωρίς να αναπαράγει τον φαύλο κύκλο αυθαιρεσία, παράταση, πρόστιμο, νέα παράταση.
Στην πράξη, για τους ιδιοκτήτες, το μήνυμα είναι απλό αλλά αυστηρό: το αυθαίρετο ακίνητο εισέρχεται σε περίοδο μεγαλύτερης διαφάνειας. Όσο πιο ενιαίο και προσβάσιμο γίνεται το πλαίσιο, τόσο δυσκολότερο θα είναι να παραμένουν αδήλωτες, αμφίβολες ή μισοτακτοποιημένες καταστάσεις. Για τους μηχανικούς, αυξάνεται η ανάγκη ακριβούς υπαγωγής και τεκμηρίωσης. Για τους νομικούς, ενισχύεται ο ρόλος του ελέγχου της πολεοδομικής νομιμότητας πριν από κάθε πράξη. Για τη διοίκηση, δημιουργείται η υποχρέωση ενιαίας εφαρμογής. Για την αγορά ακινήτων, η καθαρή πολεοδομική κατάσταση γίνεται ακόμη πιο κρίσιμο κριτήριο αξίας.
Η ουσιαστική αλλαγή, λοιπόν, δεν είναι ότι ο νέος Κώδικας ανοίγει ένα νέο κύμα τακτοποίησης. Η ουσιαστική αλλαγή είναι ότι μεταφέρει την αυθαίρετη δόμηση από το πεδίο της νομοθετικής αποσπασματικότητας στο πεδίο της ενιαίας πολεοδομικής διακυβέρνησης. Αυτό μπορεί να αποδειχθεί πολύ πιο σημαντικό από μια ακόμη τροποποίηση προστίμων ή προθεσμιών, διότι η αυθαίρετη δόμηση στην Ελλάδα δεν υπήρξε μόνο πρόβλημα παραβατικότητας. Υπήρξε και πρόβλημα ασαφούς, διάσπαρτου, δυσανάγνωστου και συχνά αντιφατικού δικαίου. Ο νέος Κώδικας φιλοδοξεί να θεραπεύσει ακριβώς αυτή τη θεσμική αταξία.
*Δικηγόρος Πολεοδομικού Δικαίου,
Διδάκτωρ και Μεταδιδάκτωρ Νομικής ΕΚΠΑ
Διδάσκων Νομικής ΕΚΠΑ
Πηγή:news.b2green.gr